|
|
|
|
|
|
||
|
AKTİV BÖLMƏLƏR |
|
XƏBƏRLƏR. |
|
KITABXANA - 05 - Dödlətçilik təcrübəsi (dt) |
|
POLŞANIN İDARƏETMƏ SİSTEMİNDƏ İSLAHATLAR
Hacı Hacılı, Mənbə: "Məşvərət", N25, 2000 Müəllif1999-cu ilin noyabr-dekabr, 2000-ci ilin fevral aylarında Şərqi Avropa Demokratiya İnstitutunun dəvəti ilə Polşa Respublikasında olmuşdur. Təqdim olunan məqalə bu səfərin özünəməxsus yekunudur. Elmi məcmuə, xüsusi ədəbiyyat, qəzet və jurnal səhifələrində tez-tez inkişafın ayrı-ayrı modellərinə, sosial həyatdakı nailiyyətlərə, iqtisadi və siyasi islahatların beynəlxalq təcrübəsinə dair materiallar dərc edilir. Həmin materialların mütləq əksəriyyəti, bir qayda olaraq, Skandinaviya ölkələri və İsraildə tətbiq olunan təcrübəyə aiddir. Bəs dünənə qədər bizimlə oxşar taleyi bölüşmüş, bu gün isə müxtəlif müstəvilərdə böyük uğurlar qazanmış keçmiş sosialist düşərgəsi ölkələrinin təcrübəsindən yararlanmaq mümkün deyilmi? Həmin ölkələrdə həyata keçirilən islahatların mexanizmini öyrənmək olarmı? Zənnimcə, buna cəhd etmək pis olmazdı və bunu biz Polşa Respublikasının timsalında sınaqdan keçirməyə çalışacağıq. Ən azı ona görə ki, arada coğrafi uzaqlıq olsa da bu ölkəni Azərbaycanla birləşdirən mənəvi tellər kifayət qədər möhkəmdir. Polşa Respublikası (Reç Pospolitiya) Avropanın tən ortasında yerləşir. Ərazi və əhalisinin sayına görə Şərqi Avropanın keçmiş sosialist ölkələri içərisində ən böyüyüdür. Onun sahəsi 312,7 min kv. km., əhalisinin sayı təqribən 40 milyona yaxındır. Paytaxtı əhalisinin sayı 2 milyona yaxın olan Varşava şəhəridir. İslahatların səciyyəsi baxımından Polşa Respublikası Şərqi Avropanın postsosialist ölkələri içərisində başqalarından müəyyən dərəcədə fərqlənən özünəməxsus yer tutur. Digər sosialist ölkələri ilə müqayisədə 70-ci illərin sonları - 80-ci illərin əvvələrində kommunist rejiminə qarşı mübarizənin daha açıq müstəvidə aparılması, görünür, bu fərqi şərtləndirən əsas amillərdən biridir. İqtisadi terminologiyaya “şok terapiyası” adı ilə daxil olan dəyişmə mexanizmi postsosialist ölkələri içərisində ilk dəfə burada sınaqdan çıxarılıb və bunu da çox ciddi fərqləndirici cəhət kimi göstərmək olar. Nəhayət, Polşada kommunistlərə qarşı onların özlərinin əsas silahı olan “proletariat sinfi”nin kütləvi çıxışlarından istifadə olunması da özünəməxsusluğun tərkib hissəsi kimi qiymətləndirilə bilər. Hegemon kommunist ideologiyalı keçmişdən insan haqları, vətənpərvərlik, bazar münasibətləri ilə səciyyələnən açıq cəmiyyətə keçid bu ölkədə o qədər də yüngül olmayıb və həmin proses bu gün də davam etməkdədir. Ardıcıl həyata keçirilən islahatlar Polşada son nəticədə səmərə versə də həyata keçirildiyi anda bir çox məsələlərin həllinə münasibətdə ənənəvi yanaşma tərzinin kökündən fərqlənməsini əhali çox ağrılı qarşılayır. 1990-cı illərin əvvəllərində parlamentə, daha sonra - 1993-cü ildə prezident hakimiyyətinə seçkilər zamanı əsasən sollardan ibarət əski kommunistlərin qələbəsi ölkədə islahatların sürətini bir qədər ləngitmişdir. 1997-ci ildə parlamentə keçirilən seçkilərdə sağ və sağ mərkəzçi qüvvələrin yenidən qələbə çalması prosesin yenidən sürətlənməsinə zəmin yaratdı. Məhz buna görə də Polşa Respublikasının az qala Avropa Birliyinə daxil olan ölkələrlə müqayisə olunacaq bir səviyyəyə çatmasına baxmayaraq ölkədə hələ də həllini gözləyən problemlər çoxdur. Polşada islahatlardan danışarkən onu şərti olaraq üç tərkib hissəyə ayırmaq olar.
Şübhəsiz, idarəetmə sisteminin islahatı siyasi və iqtisadi sistemin islahatı ilə bilavasitə bağlıdır. Polşanın idarəetmə sistemində aparılan islahatların maraqlı cəhətləri olduqca çoxdur və güman edirik ki, onun üzərində xüsusi dayanmağa ehtiyac vardır. İdarəetmə sistemi islahatlarının məqsədi nə idi? Bu islahatlar hansı səviyyələri əhatə edir? İdarəetmə islahatları təkcə struktur dəyişikliklərinimi nəzərdə tutur? İdarəetmə orqanları və inzibati-ərazi strukturları münasibətləri ölkədə necə qurulur? Bu və ya digər suallara aşağıda cavab verməyə çalışacağıq. Polşada idarəetmə sisteminin islahatlarına başlanılarkən qarşıya bir neçə məqsəd qoyulmuşdu. Onlardan ən əsası ölkə vətəndaşlarının idarəetmədə fəal iştirakının və hakimiyyət orqanlarına təsir etmək imkanlarının təmin olunması idi. Bu təminat isə idarəetmə orqanlarının seçki yolu ilə formalaşdırılması yolu ilə verilə bilərdi. Hadisələrin sonrakı gedişi göstərdi ki, bu məqsədə qismən də olsa nail olunub. Demokratik cəmiyyətə keçidin tərkib hissəsi kimi Polşa islahatları hakimiyyət bölgüsünün həyata keçirilməsi ilə başlandı. Bu gün hakimiyyət qanunverici, icra və məhkəmə qollarına bölünür. Polşanın idarəetmə sistemində aparılan islahatlar müəyyən zaman araları ilə (bu ara bir qayda olaraq 6-7 illik dövrü əhatə etmişdir) ardıcıl olaraq ali, aşağı və orta səviyyələr üzrə aparılır. Sonuncu mərhələ - orta səviyyələrdə seçkili orqanlar və icra qurumlarının formalaşdırılmasının startı ötən il - 1999-cu ilin yanvarında verilib. İdarəetmə sistemi islahatının ilkin mərhələsi ali qanunvericilik və ali icra hakimiyyətinin formalaşdırılması, onların qarşılıqlı münasibət reqlamentinin müəyyənləşdirilməsi ilə bağlıdır. Bu mərhələ artıq 80-ci illərin ikinci yarısından başlanmışdı. Polşada ali qanunverici hakimiyyət Seym və Senatın əlində cəmləşmişdir. Seym Nazirlər Şurasının fəaliyyətinə nəzarəti həyata keçirir, qanunlar qəbul edir, Polşa Respublikası adından müharibə və sülh haqqında qərar qəbul edir. Polşa Seyminin 460, Senatın 100 nəfərdən ibarət deputatı vardır. Seym və Senat birbaşa, ümummilli seçki yolu ilə 4 il müddətinə seçilir. Seym və Senat öz tərkiblərindən Seym və Senatın marşalını və vitse-marşalını seçir. Seym qanunları iştirakçıların sadə səs çoxluğu ilə qəbul edir və onu prezidentin təsdiqinə verir. Hər iki palataya seçkilərin keçirilməsi haqqında qərarı Seymin səlahiyyətinin bitməsinə 90 gün qalana qədər prezident verir. Konstitusiyaya görə (126-cı maddənin 1-ci bəndi) Polşa Respublikasının ali nümayəndəsi və dövlət hakimiyyəti varisliyinin təminatçısı prezidentdir. Prezident gizli səsvermə yolu ilə 5 il müddətinə seçilir və təkrarən yalnız bir dəfə seçilə bilər. Prezident Polşa Respublikası Silahlı Qüvvələrinin baş komandanıdır. Prezidentin özünün xüsusi dəftərxanası vardır ki, o, icra işləri ilə bağlı məsələləri bu qurum vasitəsilə həyata keçirir. Ümumiyyətlə götürdükdə Polşa Respublikası prezidentinin səlahiyyətləri kifayət qədər geniş olsa da onun siyasi proseslərə birbaşa müdaxiləsi xeyli məhdudlaşdırılıb. Belə bir vəziyyət Seym və Senatın imkanlarının genişlənməsi və hakimiyyətin bu iki budağı arasında tarazlığın formalaşmasına gətirib çıxarır. Polşa Respublikasının daxili və xarici siyasətini Nazirlər Şurası həyata keçirir. Konstitusiya və qanunlara uyğun olaraq Nazirlər Şurası qanunların icrasını, hökumət qurumlarının işinin aparılmasını, dövlət büdcəsinə nəzarəti, dövlətin daxili və xarici təhlükəsizliyinin qorunmasını həyata keçirir, beynəlxalq müqavilələr bağlayır, ölkənin müdafiə qabiliyyətinin artırılmasına ümumi rəhbərlik edir. Nazirlər Şurasının işinə rəhbərliyi Nazirlər Şurasının sədri həyata keçirir. Bütün nazirlər Nazirlər Şurasının üzvləridir. Nazirlər Şurasının sədri və nazirlər prezident tərəfindən təyin olunur və Seymin təsdiqinə verilirlər. Seym 14 gündə Nazirlər Şurasını təsdiq etməlidir. Əks təqdirdə Prezident Seymin səlahiyyət müddətinin məhdudlaşdırılması haqqında sərəncam verə bilər. Bütün səviyyələrdə Polşanın məhkəmə hakimiyyətini Ali Məhkəmə, ümumi məhkəmələr, inzibati məhkəmələr və tribunallar həyata keçirir. Biz bunun üzərində xüsusi dayanmırıq. İslahatların ikinci mərhələsi 1990-cı ildən başlanmış və 3 ildə sona çatmışdır. Bu mərhələ inzibati baxımdan ən aşağı vahidləri əhatə etməklə yerli özünüidarəetmə qurumlarını özündə birləşdirirdi. Polşada yerli özünüidaretmənin əsas vahidi qmina adlanır. Qmina birbaşa, azad və gizli səsvermə yolu ilə seçilmiş Qmina Radası tərəfindən idarə olunur. Qmina Radası öz tərkibindən və həmçinin qmina ərazisində yaşayan vətəndaşlardan ibarət icra qurumu yarada bilər. Qmina icra qurumunun rəhbəri şəhərdə burmisç, kənddə voyt adlanır. Böyük şəhər qminasının rəhbəri prezidentdir. Qmina qanunvericiliyə uyğun olaraq yerli vergilərin ölçülərini müəyyən edir, yerli əhəmiyyətli sosial, iqtisadi və təhsil proqramlarını həyata keçirir, büdcəni müəyyənləşdirir və həyata keçirir. Nisbətən yüksək səviyyəli idarəetmə orqanları ilə qminalar arasında səlahiyyət bölgüləri mövcuddur. Məsələn, qmina təhsil sistemi üzrə ancaq ibtidai məktəblərə (gimnaziya) və uşaq bağçalarına cavabdehdir. Bundan yuxarı səviyyələr - litsey, yaxud texnikumlar artıq yuxarı qurumların təsir dairəsindədir. Polşanın bir çox bölgələrində yerli özünüidarəetmə orqanları qeyri-hökumət təşkilatları, fondlar, həmçinin Avropa Şurasının yerli özünüidarəetmə ilə bağlı qurumları ilə sıx əlaqədə işləyir. Belə yanaşma əksər hallarda səmərəli nəticələrə gətirib çıxarır. Məsələn, Qdansk (Sahil) Voyevodluğu ərazisindəki Cezqon qminası ərazisində yerləşən “Sahibkarlıq yoldaşlığı” fondu kiçik bizneslə məşğul olan hüquqi və fiziki şəxslərə illik faizi nisbətən aşağı (6,2%) olmaqla 100.000 - 200.000 zlotı (təqribən 25.000-50.000 ABŞ dolları) kredit ayıra bilir. Kreditin ödənmə müddəti 3-5 ildir. Kreditin ödənməsinə təminat kimi əksər bankların tələb etdiyi girov mexanizmi bu təşkilat tərəfindən də həyata keçirilir. Bu zaman belə bir sual ortaya çıxır: təzəcə sahibkarlığa başlayan, əmlakının qiyməti kredit götürməyə imkan verməyən, yaxud öz əmlakları ilə risqə getmək istəməyənlər (belələri isə mütləq əksəriyyətdir) nə etsinlər? Belə bir vaxtda - 1994-cü ildə Cezqon şəhərində bir qrup vətəndaş kreditlərə təminat vermək istəyən xüsusi fond yaradaraq Avropa Şurasına onlara bu işdə yardımçı olmaq üçün müraciət etdi. Hazırda “Kiçik Sahibkarlığa Yardım Fondu” adı ilə tanınan bu təşkilat həmin il Avropa Şurasından 2 milyon ABŞ dolları həcmində maliyyə aldı ki, bu da kreditlərə təminat vermək üçün tamamilə kifayət edirdi. Fondun fəaliyyət mexanizmi isə olduqca sadədir. Kredit almaq istəyən hüquqi, yaxud fiziki şəxs əvvəlcə təminat almaq üçün onlara müraciət edir. Fondun işçiləri şəxsi ətraflı öyrənib tam əmin olduqdan sonra onlara kreditin 60%-i məbləğində təminat məktubu verir. İşin həyata keçirildiyi müddətdə alınan kreditin 1%-i fondun hesabına köçürülür. Nəticədə hər üç təşkilat səmərəli fəaliyyət göstərir. Bütün ölkə üzrə onlarca belə misal gətirmək mümkündür. Avropa Şurasının ekspertləri və Polşanın özündəki mütəxəssislər bəzi xırda çatışmazlıqlar nəzərə alınmaqla yerli idarəetmə sistemində aparılan islahatları uğurlu hesab edirlər. Yerli özünüidaretmə qurumlarının fəaliyyəti nəticəsində nəinki ölkənin kənd təsərrüfatı məhsulları ilə təminatı həll olunub, həm də indi burada kənd təsərrüfatı məhsullarının artıqlığı hiss edilir. Ölkədə yerli əhəmiyyətli, kiçik həcmli geniş xidmət, emal və istehsal şəbəkəsi formalaşır. Vətəndaşlar getdikcə “özünözünə kömək et” prinsipinə üstünlük verir, problemlərin “yuxarılar”sız həllinə çalışırlar. İdarəetmə orqanlarında islahatların üçüncü və hələlik sonuncu mərhələsi orta, yəni regional səviyyələri əhatə edir. Bu mərhələ əvvəlcə ölkənin inzibati-ərazi bölgüsündə dəyişiklikləri nəzərdə tuturdu. Belə ki, 1998-ci ilin sonunadək Polşa Respublikasında 42 voyevodluq mövcud idi. Ərazi islahatlarından sonra onların əksəriyyəti birləşdirildi və voyevodluqların sayı 16-ya endirildi. İnzibati bölgüdə aparılan bu islahat iki məqsəd daşıyırdı: həddindən artıq çox olan bölgə qurumlarının məhdudlaşdırılması və şaquli münasibətlərin sadələşdirilməsi. 1997-ci il Konstitusiyasının müddəalarına uyğun olaraq, voyevodluq səviyyəsini əhatə edən qanunverici və icra orqanlarının fəaliyyətinə ehtiyac hiss olunurdu. Konstitusiyanın qəbulundan az sonra Seym bölgə qurumlarının islahatı ilə bağlı qanun qəbul etdi. Bu qanuna görə, ümumi voyevodluq ərazisi üzrə Nazirlər Soveti sədrinin rəsmi nümayəndəsi voyevodadır . Voyevoda yerli özünüidarəetmə orqanlarının fəaliyyətinə nəzarət etməklə dövlət idarəetmə qurumuna aiddir. Voyevodluq ərazisi üzrə ümumi seçkili orqan voyevodluq seymidir. Voyevodluq Seymi həm də icra orqanını formalaşdırıb onun fəaliyyətinə rəhbərlik edir. Seymin tərkibindən marşalek və vitse-marşalek seçilir. Marşalek eyni zamanda icra hakimiyyətinin başçısı funksiyasını yerinə yetirir. Voyevodluq seyminin reqlamenti Polşa Seyminin reqlamentinə uyğun qurulub. Bölgə qurumuna aid islahatların ən başlıca cəhəti voyevodluq səviyyəsi ilə qmina səviyyəsi arasında yer tutan və təxminən bizim inzibati rayon statusuna malik yeni səviyyənin tətbiqidir. Bu səviyyəyə keçid 1999-cu ilin yanvarından başlanmışdır. Onun rəhbər orqanı poviat adlanan seçkili qurumdur. Poviatın formalaşdırılma prinsipləri, icra aparatının yaradılması mexanizmi qmina ilə oxşardır. Lakin bu qurumun fəaliyyət dairəsi daha genişdir. Məsələn, əgər qmina ibtidai məktəblərə nəzarəti həyata keçirirsə poviat orta məktəblərə cavabdehdir. Poviatın seçkili orqanı poviat radası adlanır. Poviat radası sayca genişdir, səlahiyyətləri daha əhatəlidir. Bu seçkili orqanın qmina radasından əsas fərqi ondadır ki, onun deputatları konkret siyasi təşkilatları təmsil edirlər. Məsələn, Lüblin poviatı radasının 55 deputatı vardır. Onlardan 20 nəfəri “Həmrəylik”dəndir, 16 nəfəri sollardır, yerdə qalanları isə Aqrar Partiyanın, Azadlıq İttifaqının və digər təşkilatların üzvləridir. Poviat ərazisində konkret icra ilə bağlı işlərə starosta rəhbərlik edir. Starosta icra fəaliyyətinə aid hesabatı yalnız poviat radası qarşısında verə bilər. Ümumiyyətlə götürdükdə, poviat sisteminin uğuru, yaxud uğursuzluğu barədə bir söz demək çox çətindir. Belə ki, bu proses hələ başa çatmayıb, onun təcrübədən çıxmış nəticələri yoxdur. Lakin islahata cavabdeh olan şəxslər və ekspertlər bu məsələyə də nikbincəsinə yanaşırlar. Göründüyü kimi, Polşa Respublikasında idarəetmə orqanlarının islahatı istiqamətində xeyli uğurlu işlər görülüb. Ölkədə olarkən apardığım müşahidələr nəticəsində bu uğurların çoxsaylı nümunələri içərisində bəzi çatışmazlıqları da müşahidə edə bildim. İlk baxışdan elə gəlir ki, qminanın inzibati statusu qeyri-müəyyəndir və onu bir çox hallarda poviatlardan fərqləndirmək mümkün olmur. Vergi subyektlərinin vergi ödəmək gücündə olmamaları bəzən qminanı yuxarı qurumlardan asılı vəziyyətə salır. Bu, ölkənin cənub-şərq bölgələrində daha çox müşahidə edilir. Mühüm problemlərdən biri poviatların həddindən artıq böyük şəhərləri əhatə etməsidir. Məsələn, Varşava şəhərində cəmi 1 poviat mövcuddur. Şəhərin builki büdcəsinin gəlir hissəsi 2 mlrd. zlotı (500 mln. ABŞ dolları), çıxar hissəsi 2,03 mlrd. zlotı proqnozlaşdırılır. Müqayisə üçün qeyd etmək yerinə düşərdi ki, əhalisinin sayı təxminən uyğun gələn Bakı şəhərinin proqnozlaşdırılan büdcəsi 380 mlrd. manata, yaxud təqribən 82 mln. ABŞ dollarına bərabərdir. Polşa Respublikasında “bir şəhər-bir poviat” prinsipi ilə fəaliyyət göstərən, əhalisinin sayı 500 min nəfəri ötən iri mərkəzlərin sayı onlarcadır. İdarətemədə aparılan radikal islahatlar Polşanın sosial, iqtisadi və mədəni inkişafına çox güclü təkanlar verib. Bu islahatların nəticəsində əhalinin maddi güzəran səviyyəsi getdikcə qalxmağa başlayır. Bir neçə faktı misal göstərə bilərik. Ölkə üzrə pensiyaların minimum və orta səviyyələri bioloji və sosial minimuma uyğunlaşdırılaraq 500 və 700 zlotıya (müvafiq olaraq 125 və 175 ABŞ dolları) çatdırılıb. Ölkənin idarəetmə qurumları qarşısında duran əsas vəzifə vətəndaşlar üçün iş yerlərinin yaradılması, əhalinin sosial rifahının yüksəldilməsi və insanların təhsil və istirahətinin təşkilindən ibarətdir. Zənnimizcə, idarəetmə qurumlarında aparılan islahatlar səmərəli nəticələr verir. |
|
|
|
TƏQDİM EDİRİK |
|
|
|
Bütün hüquqlar qorunur. Materiallardan təkrar istifadə zamanı səhifəni göstərmək vacibdir. |
Powered bu TusiSoft